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姚铎俟教育

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【转载】政府官员的角色:学校改革中的一个“中国问题”  

2012-12-16 11:34:31|  分类: 他山之玉 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政府官员的角色:学校改革中的一个“中国问题” - 思想家 - 教育科研博客

 
政府官员的角色:学校改革中的一个“中国问题”
来源: 《教育研究与实验》2012年第4期 作者: 吴康宁
                          [字体:大 中 小 ]

摘 要:政府官员的角色是中国学校改革中颇具“本土特色”的一个问题,政府的强势地位是政府官员角色问题的体制根源,政府官员的角色是学校评价政府的重要依据。基于道德境界与行政能力这两个维度,可将政府官员在学校改革中的角色区分为“指导者”、“合作者”、“服务者”、“协助者”、“观望者”、“逍遥者”、“索利者”、“交换者”及“坐等者”九种基本类型。< XMLNAMESPACE PREFIX ="O" />

关键词:政府官员;学校改革;角色;中国问题;教育社会学

 

教育改革说到底是要使学校中的教育活动发生积极的变化,以更好地促进学生的成长与发展。在国家层面启动的任何重大教育改革,最终都要通过学校自身进行的具体改革(以下简称“学校改革”)才能真正落到实处,并得以可持续的实质性推进。在这个意义上,可以说学校才是整个教育改革的真正意义上的“操作终端”。

不过,这并不意味着学校在任何时候都可随心所欲地进行自己的改革。作为置身于社会之中的教育机构,学校改革不可避免地要受到外部社会各种因素的制约,其中之一便是政府官员的影响。改革开放30多年来的学校改革实践表明,政府官员对于学校改革的态度及其相应行为,或者说政府官员在学校改革中实际扮演的角色,在相当程度上影响着学校改革进程,在特定情况下甚至会左右学校改革进程。政府官员的角色已经成为学校改革中颇具“中国特色”的一个问题。

本文旨在简要阐明:政府官员的角色问题为什么会成为学校改革中的一个“中国问题”?为什么会成为学校改革中回避不了的一个重要问题?政府官员在学校改革中的角色究竟有哪些基本类型?

一、概念说明

(一)学校改革

本文所说“学校改革”既是一个比较限定的概念,又是一个比较宽泛的概念。所谓比较限定,是指本文所说“学校改革”仅限于实施主体为学校的改革。这是因为,有些改革虽然与学校有关,甚至密切相关,但实施主体却是教育行政部门或政府其它部门,学校几无置喙可能。诸如教师职称评审制度改革、教科书编写出版发行制度改革等,便属此类。在这些改革中,政府官员与学校之间基本上构不成互动关系。所谓比较宽泛,是指本文所说“学校改革”既包括学校对于“教育本身”的改革,诸如课程计划、教学形式、班队组织、家校联合等方面的改革;也包括对于“学校治理”的改革,诸如教研组织、奖罚制度、后勤服务等方面的改革。

(二)政府官员

本文中的“政府官员”外延比较宽泛,既包括政府领导,如市长、副市长等;也包括政府部门的领导,如局长、副局长,处长、副处长等;还包括政府部门中的相关工作人员,如科长、副科长等。之所采用这样一个宽泛的概念,是因为“学校”在与“政府”交往中所面对的、必须打交道的“政府官员”的实际范围,绝非仅限于政府(部门)中的“高官”,而是也包括“中官”与“低官”。事实上,学校在与政府交往的过程中,通常也是把政府(部门)中负责处理与学校相关的事务的所有人员都视为“政府官员”的。这可以说也已成为当今中国学校与政府交往中的一个普遍现象,一种日常事实。

(三)角色

本文所说的“角色”,不是根据“应然”的立场,而是基于“实然”的角度。即是说,不是指政府官员在学校改革中应当承担何种角色,而是指政府官员在学校改革过程中实际扮演着什么样的角色。

(四)中国问题

所谓“中国问题”,并不是说政府官员在学校改革中的角色问题在中国之外的其它国家都不存在,而是说这个问题在中国相当普遍、十分凸显,几乎弥漫于学校改革的所有方面,作用于学校改革的整个过程,以至于和学校改革如影随形,并因此而具有中国特色。

二、政府的强势地位:政府官员角色问题的体制根源

在中国,为什么政府官员的角色会在相当程度上影响学校改革的进程,在特定情况下甚至会左右学校改革的进程?这是由官员所栖身于其中的“政府”的地位所决定的。在极具中国特色的“政府本位”[1]的学校治理体制中,政府“享有”毋庸置疑的强势地位。这种强势地位至少体现在以下三个方面:

一是选拔校长。在中国,一个人能不能当(公立学校)校长,最终并不取决于其本人的胆识、能力及人格,也不取决于全校教职员工的“民意”,而是取决于政府部门的意愿。换言之,在中国,校长的产生并不是全校教职员工根据教育发展规律、学校发展需要及候选人的素质进行民主选举的产物,而是政府部门根据一定标准进行选拔的结果。而熟悉选拔过程的人都很清楚,这里的要害与其说是“一定标准”,不如说是“选拔”本身。只要尊重事实,那就不能不承认,在中国,由政府部门进行的这种选拔,常常与其说是一个寻找、甄别与发现领导人才的过程,不如说更多地是一种“人事安排”的过程。当然,这并不意味着这种人事安排必定会置“选拔标准”而不顾,置全校教职员工的民意而不顾。然而,由于许多选拔标准本身通常都具有较大解释空间,且对于候选人是否符合、或者是否更加符合选拔标准这一点最终也完全由政府部门来认定,因此,政府部门也就把校长人选的最终决定权牢牢掌控在自己手中。至于在校长产生过程中所安排的民意测验、座谈了解等考察环节,对于政府部门的最终决定权通常都构不成真正的挑战。

当学校的校长并非由全校教职员工民主选举产生,而是由政府部门选拔、任命时,校长们往往容易自觉地不自觉地在一定程度上出现“对政府部门负责”、“考虑政府部门的反应”的思维取向和行动倾向,往往会陷入既要对学校负责、但又不得不同时也对政府部门负责的两难境地之中。[2]

二是分配资源。学校办学资源可大致分为两种,一是官方资源,二是民间资源。而在中国,在政府本位的教育管理体制下,许多重要办学资源都集中在、掌控在政府手中。这些重要办学资源包括:重要的人力资源(诸如人员编制、职称比例、高素质师资等),重要的财力资源(诸如财政拨付的办学经费、各种支持经费等),以及重要的物力资源(诸如学校用地、校园建筑、设施设备等。这些物力资源的获取常常须经“政府审批”)。从现实情况来看,官方资源已经成为几乎所有(公立)学校办学资源中最关键的部分。在中国,没有或者缺少官方资源,学校的发展不是举步维艰,便是难以为继。

于是,各级各类政府部门便通过设立与审批各种各样的“工程”和项目来对自己所掌控的重要办学资源进行分配,学校则为能从中获取尽可能多的份额而向政府部门示好。这可谓当今中国所呈现出的政府部门与学校之间的一种独特的互动景观。在这个意义上,政府便在实际上控制着学校发展的命脉,争取更多的官方办学资源也就在实际上成了当今中国许多校长趋之若鹜的一项要务。以至于在相当程度上,与其说是学校在办学,不如说是政府在办学。

三是制造等级。由于在历史过程、文化积淀、师资队伍、学生来源、经费支持、所处地区等方面千差万别,因而,学校与学校之间存在着各种各样的差异,同时又各有其自身特点。这些差异与特点本应成为学校制定自身发展的目标、途径及策略的一种基本依据。因为,只有适合于本校的发展才是最好的发展。

然而,由于政府部门凭借其强势地位而对学校发展的干预,使得学校很难根据自身特点来进行最合理的发展定位、选择最合适的发展路径,确定最明智的发展策略。这种干预突出地表现为政府部门对于学校的形形色色的等级划分。以高等教育为例,政府部门不仅把高等学校分为“2+7”(清华、北大及另外九所“985高校”)、“2+7之外的985高校”、“非985211高校”、“非211的本科院校”以及“高职高专”等若干层次,并根据不同层次在诸多方面实行不平等的相关政策,而且还巧立名目,推出各种各样的名分(如重点学科、精品课程、杰出人才培养人选等)、奖项(如优秀教学成果奖、优秀研究成果奖、优秀管理奖等)、荣誉(模范教师、优秀党务工作者、安全保卫先进单位等),怂恿学校、学科及教师去竞争,至少在客观上“逼迫”学校、学科及教师争取获得更多名目,进入更高等级,以致于使得许多竞争往往达到白热化程度。而政府机构的庞大臃肿、职能重叠,又导致这些名分、奖项及荣誉的名目越来越多,几乎涉及学校工作、学科建设及教师个人发展的所有方面。频繁的分等活动(评议、评审、评选等)常常会打乱学校工作的正常节奏,扰乱校长与教师的正常心态,腐蚀学校教育的正常氛围。

政府拥有选拔校长、分配资源、制造等级的权力——这就是政府在与学校的关系中处于强势地位的体制基础。[3]问题在于,选拔校长、分配资源以及制造等级的过程并不是由一个笼统的、抽象的“政府”来完成的,而是由一个一个具体的“政府部门”来组织的,而且,说到底是由一个一个具体的“政府官员”来实施的。于是,在现实运作过程中,“政府”所拥有的选拔校长、分配资源、制造等级的权力,也就在事实上衍变成了“政府官员”所拥有的一系列权力。这便是政府官员的角色问题之所以会成为学校改革中的一个中国问题之根源所在。

三、政府官员的角色:学校评价政府的重要依据

进一步来看,在政府与学校的交往中,双方都会对于对方加以评价。就学校对政府的评价而言,有必要弄清的问题是:学校究竟何以对政府作出这样或那样的评价?或者说,学校对政府进行评价的依据究竟何在?

如前已述,“政府”并不是一个笼统的、抽象的存在,政府在学校心目中的形象与作用是通过一些“具象”的存在而体现出来的。这些具象的存在大致包括两个方面。

一是政府颁布的有关学校改革和发展的各种文件,包括各种各样的法规、政策、规定、意见、暂行办法、实施细则等等。这些文件表明着政府主张什么、反对什么,宣示着政府想干什么、将干什么,同时也反映着政府可干什么、能干什么。通过这些文件,人们可以对政府的立场、态度及认识水平获得基本了解。

二是政府官员在与学校交往的过程中实际扮演的种种角色,这些角色体现在政府官员与学校交往时的点点滴滴的言行之中。这些言行或者同政府官员身份和职责、亦即应当扮演的角色相符,或者相悖,或者毫不相干。从工作内容来看,这些言行包括沟通信息、布置任务、分配资源、统筹协调、调查研究、检查评估等;从价值取向来看,这些言行包括肯定、否定或不表态,表扬、批评或不评价,指导、阻止或不作为等;从亲密程度来看,这些言行表明着政府官员对学校亲近还是疏远,热情还是冷漠,协商变通还是公事公办;而从德性与能力看,这些言行则反映着政府官员是清廉还是贪婪、正直还是邪滑、宽广还是狭隘、公正还是偏袒,和善还是蛮横,睿智还是愚钝,等等。通过这些言行,学校便可了解政府官员的志向、视野、胸怀、人品及水平,知晓政府官员作为一个“人”与作为一个“政府官员”的基本状况,看懂政府官员实际扮演的角色。

问题仍然在于,政府是由一个一个的官员组成的,政府对于学校的职能是要通过政府官员在与学校交往的过程中具体履行的。即便是具有法律效应或行政权威的政府文件,也是需要通过政府官员的具体行为去贯彻实施的。即是说,在日常实践中,政府官员实际上通常都具有“代表政府”的功能。这样,政府官员所扮演的角色便同政府的形象和作用紧密关联在了一起,因为,人们虽然通常不会仅仅依据某个政府官员扮演的角色便对整个政府的形象与作用作出评价,但如果政府的某项职能主要就是通过某个官员来履行的话,那么,人们从该政府官员所扮演的角色来评价政府的形象与作用,也是可以理解的。何况,即便是对于政府的形象与作用的总体评价,也是由人们对于一个一个政府官员的所作所为进行的具体评价累积而成的。

因此,在中国,要认识政府在学校改革中的作用,就不能仅仅局限于对所谓体现政府意志的那些文件的解读,而是有必要拓展至对所谓贯彻政府意志的那些官员的审视,看看他们在学校改革中实际扮演着什么样的角色。这,就需要对政府官员在学校改革中的角色加以分类了。

四、政府官员在学校改革中的角色:一种分类

政府官员在学校改革中实际扮演什么样的角色,取决于两个基本因素,一是政府官员的道德境界,二是政府官员的行政能力。前者决定了政府官员在学校面前是否具有一定的“道德权威”,后者决定了政府官员在学校面前是否具有一定的“技术权威”。

大体来看,政府官员的道德境界可分为三种基本状况。

第一种基本状况可简称为“奉公”,是指政府官员有社会良知,有正义感与责任感,他把为了儿童成长的需要与社会发展的需要作为指导自己从事教育行政、处理与学校相关的各项事务的准则。

第二种基本状况可简称为“谋私”,是指政府官员虽然身在政府,但朝思暮想的却是谋取私利,或者是如何更快向上晋升,或者是如何得到更多“红包”,或者是两者兼而有之。[4]

第三种基本状况权且简称为“无欲”,是指政府官员既不一心为公,也不贪图私利,一切顺其自然。

行政能力则是一个较为宽泛的概念,包括政府官员对于学校改革的应有方向与具体目标能否获得清晰理解,对于学校改革的政策支持与资源配置能否作出合理安排,对于学校改革的展开方式与基本过程能否进行恰当监督。显然,这种行政能力也可大致分为强、中、弱三个层次。

把道德境界与行政能力这两个维度加以组合,便可将政府官员在学校改革中实际扮演的角色区分为九种基本类型,见下表。

               政府官员在学校改革中的基本角色类型

道德境界

 

奉公

(推动者)

无欲

(局外者)

谋私

(寻租者)

行政能力

?指导者

④协助者

⑦索取者

?合作者

⑤观望着

⑧交换者

?服务者

⑥逍遥者

⑨坐等着

从表中可以看出,第一、第二、第三种类型的政府官员的共同之处是都具有奉公的道德境界,都是学校改革的“推动者”。他们之间的区别在于:

第一种类型的政府官员既具有奉公的道德境界,又具有较强的行政能力,并因此而在学校面前具有道德与技术双重权威。实践表明,这样的政府官员在学校改革中通常会扮演名符其实的“指导者”的角色。当然,指导的具体风格会因人而异。有些政府官员对于学校改革的指导可能主要是宏观上的方向引领、政策引导、资源调配、关系协调;有些政府官员对于学校改革的指导则可能会细化到学校改革的具体事项、具体环节,以至于在一定程度上成为学校改革过程的事务性指挥者。但不论是何种风格,这些政府官员都因拥有道德与技术双重权威而能在学校改革过程中扮演指导者的角色。

第二种类型的政府官员也有奉公的道德境界,但行政能力一般。他们难以像第一种类型的政府官员那样,对学校改革实行让学校心服口服的指导。为此,他们往往会自觉地不自觉地降低自己的姿态,与学校一起商量与解决改革中的重要问题。换言之,他们更多地扮演着“合作者”的角色。

第三种类型的政府官员依然有奉公的道德境界,但行政能力弱。这导致他们在学校改革过程中既无法进行有力指导,也难以对学校改革提出像样的意见和建议。即所谓“心有余而力不足”。不过,这些政府官员毕竟具有奉公的道德境界,因而,对于合理的学校改革,他们会尽力提供持续的实质性支持,扮演“服务者”的角色。

第四、第五、第六这三种类型的政府官员与上述三种类型有一个基本差异,即均不具有奉公的道德境界。对于他们来说,教育行政管理并不是需要自己殚精竭虑、全力以赴献身于其中的一项事业,而只是按部就班、例行公干的一个职业。他们一般不会去主动考虑、积极筹划本地区教育发展与学校改革,但也不会利用职权谋取私利,因为他们没有这方面的强烈欲求。在学校改革过程中,这三类政府官员实际扮演的角色基本上是“局外者”,惟因行政能力的差异,其具体角色类型有所不同。

第四种类型的政府官员虽然处于“无欲”的德性状态,但却具有较强的行政能力。就行政能力而言,他们能够清晰理解学校改革的应有方向与具体目标,能够合理安排学校改革的政策支持与资源配置,能够恰当监督学校改革的展开方式与基本过程。因此,这种类型的政府官员尽管没有主动介入学校改革的欲望,但如果学校改革需要来自政府部门的支持,他们也会回应性地给予职权范围内的协助。在这个意义上,他们所扮演的便是一般性的“协助者”的角色。

第五种类型的政府官员同样处于“无欲”的德性状态,但行政能力一般。这使得他们在学校改革需要政府部门支持的情况下,即便要回应性地给予职权范围内的协助,也会因缺乏较强的行政能力,而导致所给予的协助未必能收到良好效果。这反过来又会弱化他们对学校改革予以回应性协助的意识,以至于退缩到一种“观望”的状态。在这个意义上,不妨把他们在学校改革中实际扮演的角色称之为“观望者”。

第六种类型的政府官员不仅处于“无欲”的德性状态,而且行政能力差。对于这些政府官员来说,学校改革不论在主观上还是客观上都纯属身外之事;对于学校改革来说,此类政府官员基本上是“逍遥者”,局外人。

第七、第八、第九这三种类型的政府官员的共同点是私利为重。他们或许会成天高喊“办人民满意的教育”、“全面推进与深化教育改革,促进学生更好发展”之类的漂亮口号,但所思所想却是如何才能拥有更高的权和位、或更多的名和利、或两者兼而有之。这就决定了他们在学校改革中不可避免地要扮演“寻租者”的角色。[5]不过,虽然同为寻租者,其具体角色类型却因行政能力差异而有所不同。

第七种类型的政府官员一方面私心重,另一方面却有较强的行政能力。用民间的话来说,即所谓“心术差、手艺好”。行政能力强本来是个优点,但同私心重这一德性状况结合在一起,便成了“为虎作伥”的因素。由于这些政府官员具有较强的行政能力,因而他们既知道通过何种途径能使学校改革取得一定成效,也知道通过何种方式可使学校改革成效同时也更多地转化为自己的领导政绩,更知道通过何种办法可从学校改革的衍生利益中为自己捞取更多份额。他们因为具有较强的行政能力而在学校面前具有一定的技术权威,这往往使得他们利用学校改革为自己索取利益的思想动机与行为方式都表现得比较明显。在这个意义上,可以把此类政府官员在学校改革中实际扮演的角色称之为“索取者”。

第八种类型的政府官员同样私心重,但行政能力一般。以他们的见识和水平,还不足以在学校面前形成技术权威。他们在把学校改革成效转化为自己的政绩、在从学校改革衍生利益中为自己捞取更多份额方面,显得“智慧”不多、底气不足。这样,他们就难以通过对于学校改革的有效“指导”来索取利益回报,而只能是主要通过对有关办学资源的分配等途径来换取自己的“蛋糕”。就此而论,他们在学校改革中便主要扮演着一种利益“交换者”的角色。当然,上述第七种类型的政府官员同样也会利用分配资源的权力与学校进行利益交换,但由于他们在学校面前具有技术权威,能够对学校改革工作进行有效“指导”,并由此而向学校索取利益回报,从而相对淡化了利用资源分配权力来与学校进行纯粹的利益交换的色彩,故为与第八种类型的政府官员区分起见,而未将他们在学校改革中扮演的主要角色也归入“交换者”之列。

第九种类型的政府官员依然私心重,同时行政能力也差。一方面,他们的谋私取向不会因其行政能力差而有任何减弱;另一方面,行政能力差又导致他们在学校面前不仅没有道德权威,而且毫无技术权威可言。道德与技术权威的双重缺失使得他们在内心里多少感有某种“自卑”。于是,在从学校改革的衍生利益中捞取份额方面,他们的基本姿态便往往是密切关注、来者不拒。在这个意义上,他们变成了一种“坐等者”,即坐等从学校改革的衍生利益中得到一定的份额。同样需要说明的,即便是这些政府官员,也存在着利用资源分配权力与学校进行利益交换的问题。但由于他们的“无能”并由此而产生的“自卑”,导致他们在与学校进行利益交换方面甚至也显得“智慧”不多、底气不足,结果,“坐等”便成了他们寻租的一种常态。所以,与其将他们视为“交换者”,不如称之为“坐等者”。

上述角色分类基于一定的理论逻辑,但同时也基于对政府官员在学校改革中的种种角色的经验观察。也许,为了获得对于政府官员在学校改革中的角色的更多认识,应当进行相关实证调查,以便弄清上述不同角色类型在政府官员中究竟占有多大比例。但相信至少在当下社会境况中,受种种因素的制约,几乎没有可能通过严格规范的实证调查获得具有足够效度与信度的第一手资料。但这并不意味着就不能根据人们在日常实践中不断累积的观察、经历、感受以及相应的谈论,来对政府官员在学校改革中的角色进行必要的审视与分析。而就笔者对于这些观察、经历、感受及相应讨论所了解的情况来看,政府官员在学校改革中的上述九种基本角色类型应当说都是存在的。

需要说明的是,将道德境界如上所示区分为“奉公”、“无欲”、“谋私”这三种状况,将行政能力分为“强”、“中”、“弱”这三个层次,并由此而区分出政府官员在学校改革中的九种基本角色类型,只是为了分析方便起见而在思想中进行的一种大体上的基本切割。所谓基本角色类型,类似于韦伯所说的“纯粹类型”(ideal type)。[6]无疑,在现实中,完完全全、彻头彻尾的“指导者”、“逍遥者”、或者“索利者”等等,可以说都是为数甚少的。许多政府官员实际扮演的角色可能是基本上属于某种类型,但同时也或多或少带有其它类型的成分。譬如,某个政府官员的道德境界的主要成分是努力奉公,但他有时可能也会有一点谋取私利的念头;另一个政府官员的道德境界的主要成分是私利为重,但他有时可能也会出现良知的觉醒。在诸如此类的情况下,政府官员实际扮演的就并不是一种纯粹的、始终如一的角色了。

容易看出,在上述九种基本角色类型中,需要转变的是第四、第五及第六种类型(协助者、观望者、逍遥者),因为这三种角色类型虽然不至于阻碍学校改革的进程,却因其“不作为”状态而不能对学校改革起到应有的积极促进作用。需要抵制的,则是第七、第八及第九种类型(索取者、交换者、坐等者),因为这三种角色类型在不同程度上干扰、延缓乃至阻滞着学校改革的正常进程。而且,在以政府本位为基本特征的整个学校治理体制大背景下,在功利主义盛嚣尘上、腐败之风屡禁不绝的社会大环境中,政府官员出于谋取私利而干扰、延缓乃至阻滞学校改革的行为本身,也必然会给学校改革带来负面影响,难免在一定程度上扭曲学校改革原本具有的积极的文化品质,影响学校改革的健康发展。

最后需要说明的是,指出政府官员在学校改革中存在上述九种基本角色类型,并不等于说在政府本位的学校治理体制面前,在政府官员实际扮演的角色面前,学校全都是一味顺从、全盘依赖乃至刻意逢迎。事实上,在学校改革实践中,学校对于政府本位的学校治理体制以及政府官员的种种不适当角色,也是存在多样化应对的。因此,在审视了政府官员在学校改革中的角色之后,还有必要继续审视“面对政府官员的学校”。关于这个问题,笔者将另文专门探讨。

 

注释:

[1]郝玉斌.革新“政府本位”理念,建设服务型政府[J].前进,20085.

[2]有人认为,“谁与学校的教育质量相关,谁的利益与学校的生存和发展相关,校长就应对谁负责。按照这一逻辑(这一逻辑也可能是错误的),校长应对党和国家负责,对人民负责,对教育行政部门负责,对教师负责,对学生及其家长负责。前两项是抽象的,后三项是具体的。”南纪稳.校长该对谁负责[J].中学校管理,200210.

[3]关于政府的强势地位问题,西方学界早有诸多探讨与争论。但这些探讨与争论总体上看集中在政府的资源分配权力及相应产生的社会公平与公正问题上。而在当下中国,除了资源分配的权力之外,政府对于学校的强势地位还表现在本文此处所说的“选拔校长”、“制造等级”的权力。

[4]有人基于“经济人假设”的理论,认为理性的政府官员在特定制度约束下,总会寻求自身利益的最大化。譬如,请见倪秋菊、倪星.政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析,[J]武汉大学学报(哲学社会科学版),20042.

[5]关于“政府官员权力寻租”的一般分析,请见李晓刚.政府官员权力寻租的内涵和根源[J].长安大学学报(社会科学版),20071.

[6]关于“纯粹类型”(又译“理想类型”、“理想型”、“理念型”),详见马克斯·韦伯著.社会科学方法论[M].朱红文,等译.北京:中国人民大学出版社.

 

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